Konkluzja z Raportu Fundacji Batorego: Rząd źle przygotowuje ustawy

"Zdecydowanie słabą stroną procesu legislacyjnego nadal jest przygotowywanie dokumentów, np. oceny skutków regulacji czy uzasadnienia do projektu ustawy. Jesteśmy raczej na początku długiej drogi uczenia się tworzenia prawa opartego na dowodach" - głosi raport "Tworzenie i konsultowanie projektów ustaw" przygotowany przez Fundację Batorego.

Raport przedstawia wnioski z analizy pism dokumentujących sposób pracy nad wszystkimi 110 projektami ustaw stworzonymi przez rząd w 2012 r., sześciu pogłębionych studiów przypadku oraz rozmów z ekspertami. Zawiera także ranking 19 resortów i urzędów pod kątem jakości przygotowanych w nich wówczas projektów. Najlepiej wypadły w nim Ministerstwo Edukacji Narodowej (60 proc. możliwych do zdobycia punktów), Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministerstwo Skarbu Państwa i Ministerstwo Gospodarki. Zdecydowanie najgorzej Ministerstwo Obrony Narodowej (20 proc. możliwych do zdobycia punktów), a tylko niewiele lepiej Kancelaria Prezesa Rady Ministrów i Ministerstwo Finansów.

"Nie wystawialiśmy stopni, ale gdybyśmy to robili, to ogólna ocena byłaby trochę poniżej dostatecznej" - mówił podczas prezentacji raportu Grzegorz Makowski z Fundacji Batorego.

Ocena skutków regulacji, tzw. OSR oraz uzasadnienie ustawy to dokumenty, które pokazują wyniki analitycznych prac nad rozwiązaniem danego problemu - właściwej jego identyfikacji, przeglądu możliwych wariantów rozwiązań i - co bardzo istotne - skutków, zarówno pozytywnych jak negatywnych wprowadzenia wybranego rozwiązania. Chodzi o to, żeby np. dostrzec ewentualne wady proponowanych rozwiązań i zagrożenia, jakie niosą one ze sobą, np. dla rynku pracy czy konkurencyjności gospodarki. Ważnym elementem przeprowadzania OSR powinno być także oszacowanie skutków nowego aktu prawnego dla budżetu państwa.

Zdaniem autorów raportu realizacja przez poszczególne resorty obowiązku przeprowadzenia oceny skutków regulacji pozostawia bardzo wiele do życzenia.

- W jednej czwartej analizowanych przypadków w ogóle nie zidentyfikowano problemu do rozwiązania - mówił jeden z autorów raportu Piotr Waglowski.

"O ile cele podjęcia zmiany legislacyjnej były zwykle określane precyzyjnie, o tyle występował duży problem z przedstawieniem składników, a nawet ram czasowych ich osiągnięcia. Jedynie w wypadku 13 proc. projektów uznaliśmy, że przedstawiono poddające się pomiarowi ilościowe wskaźniki osiągnięcia celów. W ponad trzech czwartych analizowanych projektów ustaw nawet nie podjęto takiej próby. W ponad 70 proc. badanych projektów nie opisywano sposobów osiągania zdefiniowanych celów interwencji, które zawierałyby wskazanie mocnych i słabych stron zaproponowanych rozwiązań. Przeważnie autor projektu ustawy prezentował tylko jeden sposób osiągnięcia celu, w uzasadnieniu ograniczano się zaś do zreferowania tego, na czym ma polegać proponowane zjawisko" - napisano w raporcie.

Jak wnioskują autorzy zestawienia, wynika z tego, że albo dokumenty zamieszczane na stronie Rządowego Procesu Legislacyjnego nie oddają procesu analitycznego, albo "dokumentują niski poziom przeprowadzenia analizy". Np., jak wskazuje raport, podczas prac nad ustawami często nie opisywano innego sposobu rozwiązania danego problemu niż legislacja, nie stosowano żadnych specyficznych technik analitycznych, za rzadko korzystano z dostępnych danych oraz wyników badań i analiz - zrobiono tak tylko w wypadku 25 proc. projektów.

Według ekspertów Fundacji Batorego "przygotowywanie uzasadnień i ocen skutków regulacji projektów ustaw miało w większości wypadków na celu raczej poszukiwanie i prezentowanie uzasadnień wcześniej podjętych decyzji natury politycznej, w mniejszym zaś stopniu było dokumentacją procesu tworzenia prawa opartego na dowodach", a wypełnianie obowiązku np. rozważenia wpływu aktu normatywnego na różne grupy miało "charakter czysto formalny i nie wiązało się z przeprowadzaniem głębszej analizy".

Nieco lepiej, wygląda sprawa konsultacji społecznych projektów ustaw, gdyż - zdaniem autorów raportu - sposób ich przeprowadzania poprawia się.

"Wyniki naszych badań nie napawają optymizmem, nie sposób jednak nie zauważyć pewnych elementów, które świadczą o pozytywnych zmianach zachodzących w sposobie przygotowywania rządowych projektów ustaw. Prowadzenie konsultacji projektów aktów prawnych jest właściwie regułą. Niemal 93 proc. projektów ustaw rządowych procedowanych w 2012 r. było poddanych mniej lub bardziej rozbudowanemu procesowi konsultacji", podczas gdy jeszcze kilka lat wcześniej prawie 20 proc. badanych aktów w ogóle nie była konsultowana, głosi raport Fundacji Batorego.

Jednak wg. badaczy, wiele projektów konsultuje się na zbyt późnym etapie prac, w zbyt wąskim gronie, i zbyt tradycyjnymi metodami - tj. tylko upubliczniając projekt na stronie Rządowego Procesu Legislacyjnego, a zbyt rzadko organizuje się np. konferencje, seminaria czy badania jakościowe lub ankietowe.

"17 proc. projektów konsultowano z nie więcej niż siedmioma partnerami. (...) Niemal 77 proc. badanych dokumentów było konsultowanych wyłącznie na etapie projektu ustawy. Dzieje się się tak, mimo że w "Zasadach konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych" rekomenduje się rozpoczynanie konsultacji na jak najwcześniejszym etapie" - napisano w raporcie. Przeprowadzone rozmowy pokazały także, iż partnerzy społeczni skarżą się, że daje się im także zbyt mało czasu na rozmowę: dostają oni nierzadko tylko 14 dni na konsultacje projektów, podczas gdy członkom Komisji Trójstronnej przysługuje 30 dni.

Co więcej, jak głosi raport, "większość rozmówców biorących udział w konsultowaniu aktów prawnych wyrażała przekonanie, że raczej nie uwzględniono przedstawionych przez nich argumentów. Warunkiem koniecznym - ich zdaniem - jest większe otwarcie się rządzących na wiedzę partnerów społecznych". Z kolei urzędnicy biorący udział w konsultacjach zaznaczyli, że po stronie społecznej często brakuje chętnych do dialogu i jakość zgłaszanych uwag nierzadko jest niska.

Raport opracowany przez Fundację Batorego zawiera też szereg rekomendacji, które mają służyć poprawieniu tego procesu. Zdaniem jej ekspertów, praca nad większością projektów ustaw powinna się rozpoczynać od przygotowania projektu założeń i przejść dwie tury konsultacji społecznych - do założeń ustawy i gotowego jej tekstu.

Eksperci postulują także ujednolicenie praktyki prowadzenia prac legislacyjnych we wszystkich ministerstwach oraz przywrócenie tzw. metryczki projektu legislacyjnego, w której odnotowuje się każdą zmianę w projekcie i osobę za nią odpowiedzialną. Postulują także ograniczenie stosowania trybu specjalnego prac nad ustawami, który jest - ich zdaniem - nadużywany. Kolejne postulaty wiążą się ze wzmocnieniem merytorycznym pionów analitycznych w resortach i przeprowadzeniem szkoleń dotyczących opracowywania oceny skutków regulacji i prowadzenia konsultacji publicznych.

Autorzy podkreślają, że wszystkie te postulaty da się zrealizować bez zmian legislacyjnych, potrzebny jest jednak wysiłek organizacyjny, a zwłaszcza jednoznaczne określenie obowiązków urzędników. Jak zauważają autorzy, poszczególne obowiązki wypełniane są tym lepiej, im konkretniej je sformułowano. "W sytuacji, gdy w dokumentach obowiązujących urzędników, np. w Regulaminie pracy RM, konkretne wymaganie sprecyzowano jednoznacznie, wówczas jest ono rzeczywiście stosowane (m.in. podczas tworzenia wszystkich badanych projektów ustaw próbowano zdefiniować interesariuszy.) (...) Nieobligatoryjnie zalecane dobre praktyki nie są powszechnie stosowane", stwierdzają autorzy.

Dlatego, jak podsumowała Grażyna Kopińska podczas prezentacji wyników raportu, najlepiej byłoby, gdyby zasady przebiegu "procesu legislacyjnego uregulować na poziomie ustawowym."