Czy PiS będzie miało swojego komisarza w Unii Europejskiej?

Zgodnie z prawem i dotychczasową praktyką, kolegium komisarzy UE składa się z 28 członków – po jednym z każdego z państw członkowskich. Jednak związku z wspomnianą zaistniałą sytuacją z 2017 r., warto wziąć pod uwagę scenariusz, w którym kandydat wystawiony przez partie rządząca danego kraju, w tym przypadku przez polski rząd, nie zostaje dopuszczony do stanowiska lub zostaje nim osoba inna niż ta wyznaczona przez partie rządzącą, wtedy wbrew polskiemu rządowi stanowisko obejmuje np. Radosław Sikorski czy też ktoś inny. Niezależnie od kandydata nominacja polskiego rządu może spotkać się z oporem w Radzie Europejskiej, jak również w Parlamencie Europejskim.  Możliwy jest też scenariusz, w którym powstaje kolegium komisarzy bez reprezentanta z Polski. Podobny scenariusz, choć trudny sobie do wyobrażenia, pod kilkoma względami jest całkiem realny. 

Tutaj istotna jest procedura wyznaczona w art. 17 para 5. Traktatu o Unii Europejskiej, według, którego: „5. Od 1 listopada 2014 roku Komisja składa się z takiej liczby członków, w tym z jej przewodniczącego i wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, która odpowiada dwóm trzecim liczby Państw Członkowskich, chyba że Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie, podejmie decyzję o zmianie tej liczby.”

Rada Europejska tak właśnie uczyniła.Wśród obaw, które skłoniły Irlandię do nieratyfikowania Traktatu z Lizbony, znalazła się rezygnacja z zasady jednego komisarza z każdego państwa członkowskiego, przewidziana w Traktacie z Lizbony. W związku z tym, by umożliwić ratyfikację, Rada Europejska zobowiązała się, że Komisja będzie nadal posiadała liczbę członków równą liczbie państw członkowskich. W konkluzjach prezydencji z dnia 13 lutego 2009 r. stwierdzono:

„Rada Europejska przypomina, że jeśli chodzi o kwestię składu Komisji, obecnie obowiązujące traktaty wymagają, by […] liczba komisarzy została zmniejszona. Rada Europejska postanawia, by – o ile Traktat z Lizbony wejdzie w życie – podjęto, zgodnie z niezbędnymi procedurami prawnymi, decyzję stanowiącą, że w skład Komisjinadal będzie wchodzić jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego”[1].

Odnosząc się do powyższych konkluzji, w dniu 2 października 2012 r. Rada Europejska postanowiła, co następuje:

„Komisja składa się z takiej liczby członków, w tym z jej przewodniczącego i Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, któraodpowiada liczbie państw członkowskich”[2](art. 1).

W tym kontekście, podczas podjętych ostatnio dyskusji na temat „Przyszłości Europy”, niektóre podmioty wezwały do zmniejszenia liczby członków kolegium, głównie ze względu na efektywność i postrzeganą potrzebę posiadania dobrze funkcjonującego kolegium. Na przykład Parlament uczynił to w swojej rezolucji w sprawie ewentualnych zmian i dostosowań w obecnej strukturze instytucjonalnej Unii Europejskiej(w następstwie sprawozdania Guya Verhofstadta), w której „ponawia wezwanie do znacznego zredukowania składu nowej Komisji” (pkt 48). Prezydent Francji Emmanuel Macron w przemówieniu wygłoszonym na Sorbonie w dniu 26 września 2017 r. wskazał na potrzebę omówienia tej kwestii, w tym możliwości zmniejszenia liczby członków kolegium do 15:

„Aby Unia Europejska mogła lepiej funkcjonować, nie da się uniknąć kwestii dotyczącej jej instytucji. Komisja nie może mieć nieustannie blisko 30 członków, tak jakby każdy z nich miał chronić interesów swojego kraju. Nie na tym polega sens, ni duch integracji europejskiej. Powinniśmy dążyć do 15-osobowego składu Komisji i, aby poczynić krok do przodu, wybierzmy proste rozwiązanie: na początek, niech główne kraje założycielskie zrezygnują ze swoich komisarzy!  Damy przykład.  Pozwoli to na skupienie wiedzy fachowej, a nie jej rozproszenie.”

Rada Europejska ma dokonać przeglądu swojej decyzji, podtrzymująca zwyczaj mianowania jednego kandydata z każdego z państw członkowskich, przed powołaniem nowych członków Komisji Europejskiej. Członkowie nowej Komisji powinni objąć urząd w dniu 1 listopada 2019 r., a Rada Europejska ma formalnie mianować Komisję po zatwierdzeniu w drodze głosowania przez Parlament (art. 17 ust. 7 TUE), tj. pod koniec października 2019 r. Można zatem oczekiwać, że Rada Europejska omówi tę kwestię latem lub wczesną jesienią.

Gdyby Rada Europejska jednomyślnie podtrzymała zwyczaju, mianowania jednego kandydata z każdego z państw członkowskich, możliwy jest scenariusz, w którym Polska bądź Węgry w ogóle nie będą miały komisarza. Byłaby to kara za rzekome nieprzestrzeganie rządów prawa.

Niezależnie od liczby komisarzy w przyszłym kolegium czy możliwy jest scenariusz w którym polskim kandydatem na komisarza UE zostaje osoba inna niż ta wyznaczona przez polski rząd?

W skład kolegium komisarzy nigdy nie wchodziło mniej komisarzy niż liczba państw członkowskich. Wprost przeciwnie – liczba członków kolegium była wyższa niż liczba państw członkowskich, gdyż niektóre duże państwa członkowskie (Niemcy, Francja, Włochy, Zjednoczone Królestwo, Hiszpania) miały dwóch komisarzy.Zwykle państwo członkowskie wyznacza osobę należącą do tej samej partii politycznej, która tworzy aktualny rząd. Są wyjątki, np. członek Komisji Richard Burke (z partii Fine Gael) został wyznaczony przez Premiera Irlandii Charlesa Haugheya (z partii Fianna Fáil). Żadne państwo członkowskie nie zrezygnowało nigdy z prawa do mianowania (co najmniej) jednego członka kolegium. 

Traktaty UE nie regulują procedury mianowania kandydatów na komisarzy na poziomie krajowym. Określają one jedynie ramy takiego mianowania, wymagając na przykład, by członkowie kolegium byli wybierani „ze względu na swe ogólne kwalifikacje i zaangażowanie w sprawy europejskie spośród osób, których niezależność jest niekwestionowana” (art. 17 ust. 3 TUE). W odniesieniu do procedury na poziomie UE traktaty stanowią, że lista przyszłych komisarzy jest przyjmowana przez Radę, za wspólnym porozumieniem z nowo wybranym przewodniczącym Komisji, który proponuje nominacje, oraz na podstawie sugestii państw członkowskich. Następnie kandydaci na komisarzy podlegają parlamentarnym przesłuchaniom przez Parlament Europejski i zostają poddani pod parlamentarne głosowanie zatwierdzające. Parlament przystępuje do głosowania w sprawie udzielenia bądź nie zgody na nominację kandydatów na komisarzy – podejmuje decyzje zwykłą większością oddanych głosów, w głosowaniu imiennym. Po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, Rada Europejska formalnie przyjmuje listę i mianuje Komisję większością kwalifikowaną (art. 17 ust. 7 TUE).

Biorąc w tym przypadku sam fakt, że na samym początku procedury wstępna lista przyszłych komisarzy jest przyjmowana przez Radę, za wspólnym porozumieniem z nowo wybranym przewodniczącym Komisji, które proponuje nominacje, oraz na podstawie sugestii państw członkowskich, nie jest wykluczone, że polskim kandydatem na komisarza UE zostaje osoba inna niż ta wystawiona przez polski rząd. 

Są to oczywiście scenariusze mało prawdopodobne, ale ponieważ nie po raz pierwszy dochodzi do mocnego naciągania i tak już nieprecyzyjnych reguł, wszystko staję się możliwe. 

–– 

Podsumowując, w odniesieniu do liczby komisarzy ustaloną praktyką i wymogiem prawnym jest kolegium, w którego skład wchodzi po jednym członku z każdego państwa członkowskiego. Mimo że Traktat z Lizbony przewidywał możliwość zmniejszenia liczby komisarzy do takiej, która odpowiada dwóm trzecim liczby państw członkowskich, Rada Europejska, jak przewidziano w traktatach, przyjęła decyzję mającą zastosowanie od dnia 1 listopada 2014 r., która stanowi, że liczba członków kolegium powinna nadal odpowiadać liczbie państw członkowskich. Decyzja ta zostanie poddana przeglądowi w tym roku, przed objęciem urzędu przez nową Komisję. W tym kontekście niektóre podmioty wyraziły chęć zmniejszenia liczby członków kolegium w dłuższej perspektywie w celu zapewnienia skuteczności i zdolności Komisji do działania. W odniesieniu do procedurywyznaczania kandydatów na komisarzy przez państwa członkowskie, jest ona przeprowadzana przez rządy krajowe, a zasady formalne/pisemne w tym zakresie są mocno ograniczone. Na poziomie UE lista przyszłych komisarzy jest przyjmowana przez Radę, za wspólnym porozumieniem z nowo wybranym przewodniczącym Komisji oraz na podstawie sugestii państw członkowskich. Następnie kandydaci na komisarzy podlegają parlamentarnym przesłuchaniom przez Parlament i zostają poddani pod parlamentarne głosowanie zatwierdzające, które ma się odbyć pod koniec października 2019 r. 

[1]Konkluzje Prezydencji, 11 i 12 grudnia 2008 r., pkt 2.  

[2]Decyzja Rady Europejskiej z dnia 2 października 2012 r.